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《美国总统制》：透视美国总统权力与出镜率的错位现象
铛铛铃2025-09-20【人文】713人已围观
简介
今天为你讲的这本书叫《美国总统制》。
它是牛津大学出版社通识读物中的一本。
它的作者查尔斯·琼斯，是美国著名政治学者，对美国的政治制度有着精深的研究。
有人说，美国总统是地球上最有权势的人，因为他领导着世界上最强大的国家。这话有几分道理。打开国际新闻，和美国总统有关的事儿，通常会占据最重要的位置。从已经卸任的克林顿、奥巴马，到正当任的特朗普，他们的一举一动影响着全世界的走向。
然而，实际情况是，美国总统并不能呼风唤雨，他要受国会制约，要承受舆论压力，还要面临错综复杂的政治形势和党派斗争。美国总统身边充斥着权谋和诡计，他必须运用高超的手腕去应付，稍有不慎就可能身败名裂。
围绕美国总统的种种想象和揣测，都让这个职位显得异常神秘。而《美国总统制》这本书，正好有着破解神秘的作用。作者用清晰、简洁的语言，讲述了美国总统制的来龙去脉及其主要特点。
需要提醒的是，在书中，作者把总统制和美国联邦政府的行政分支几乎划了等号。实际上，联邦政府的行政分支包括总统、副总统、总统下属办事机构，比如白宫办公厅，还有负责具体行政的财政部、国防部、教育部、国土安全部、中情局等等。
可以说，读完这本书，你会对美国的行政权力怎么诞生、怎么运行，有一个比较准确的了解，不至于被各种阴谋论带歪了。
接下去，我就为你讲解美国总统制。首先，我将介绍美国总统制的起源，它为什么会被设计出来，设计者的初心又是什么。随后我会讲述，作为世界上最有权势的人，美国总统在制度上受到了哪些制约。最后我还会介绍，美国总统掌握最重要的两项权力。
下面开始讲美国总统制的起源。1783年9月，英美双方签订《巴黎条约》，英国承认美国是自由独立的国家，这标志着美国赢下独立战争，正式获得了独立。不过那可不是人们熟悉的美利坚合众国，那时候美国实行邦联制，它的最高权力机构叫邦联议会，相当于中央政府，但这个中央政府没有征税权、没有征兵权、没有立法权，也无权发行货币。总之，一个中央政府应该有的权力，联邦议会通通没有。这些权力哪去了呢？它们被分散到13个州，由各州自行掌握。
邦联制实行才几年，有识之士就意识到它难以为继。在内部，每个州都设置关税，使跨州贸易成本飙升，州与州之间经常爆发贸易纠纷，各州的法律大相径庭，很难协调，让人无所适从。尤为严重的是，由于外交权在州政府手上，导致美国没有统一的对外政策，有的州偏向法国，有的偏向英国，不仅造成了混乱，还容易被对手各个击破。任由这种情况发展下去，新生的美国就很危险了。
1787年5月，各州派出的55位代表齐聚费城，商量办法。这次会议就是决定美国命运的制宪会议。参会代表有华盛顿、杰斐逊、麦迪逊、汉密尔顿等人，都是开国元勋。这次会议最终确定了美国的国体就是联邦制，并且建立了联邦政府。
参与制宪会议的代表们，推举了当时美国在能力、威望和道德方面当之无愧的第一人华盛顿，作为政府首脑。他们给华盛顿的新职务确定了个名称——总统。
1789年4月，华盛顿毫无争议地当选美国第一任总统，美国总统制正式诞生。华盛顿组建的班底相当豪华，副总统是亚当斯，国务卿则由杰斐逊担任，他俩都是开国元勋，后来也都当选总统。
在美国历史上，对这三位总统的评价普遍很高，他们被当作美国总统的典范。可以说美国总统制开了个好头。当然，制宪会议代表也不傻，他们明白华盛顿、杰斐逊再好，也有退休的一天，谁能保证他们的继任者同样靠谱呢？把希望寄托在个人品格上显然靠不住，必须用制度去规范、去制约。
具体来说，为了防止总统滥用权力，美国总统制的身上被加了三道锁。
第一道锁叫选举人团制度。在说美国之前，我先说说英国的情况，它代表了选举制度的一个典型做法。英国的选举制度是，哪个政党在议会选举中赢得多数席位，就自动升级为执政党，党首成为首相。而美国不是这一套，制宪会议代表设计出了一套十分复杂的方法。他们以一个州为一个选举人团单位，每个州握有若干张选举人票，票数的分配依据是，人口多的州选举人票多，反之则少。某个总统候选人，如果在一个州获得半数以上选民的投票，就得到该州所有的选举人票，这就是赢家通吃原则。最后统计各候选人得到的选举人票，超过半数以上者获胜，这就是选举人团制度，它也是一种间接选举制度。
举个实际的例子，2016年，特朗普和希拉里角逐总统宝座，争夺总共538张选举人票中的50个。最终特朗普拿下306票，当选美国第45任总统。有意思的是，随后的统计结果显示，按照选民投票一张张来计算，希拉里比特朗普还要多。类似的情形曾经出现过好几次，2000年的两大总统候选人小布什跟戈尔，支持戈尔的选民比小布什多，但戈尔得到的选举人票少于小布什，最终落败。此事闹得沸沸扬扬，直到最高法院判小布什获胜才算平息。
更多选民支持的候选人输掉了竞选，这听上去很不公平，当年的制宪会议为什么这么安排呢？原来代表们认为，如果谁受选民拥戴谁当总统，那么总统可能凭借强大的民意，对国会和最高法院构成威胁，如此，总统制将沦为独裁制。选举人团制度的好处在于，法理上总统不是选民直接选的，而是选举人团选的，所以总统不能直接利用民意去达成自己的目的，这是对总统权力的一种制约。
当上美国总统后，立即会面对第二道锁——分权。美国的最高权力机构被一分为三，总统掌握行政权，国会掌握立法权，最高法院掌握司法权。这三个机构没有高低之分，他们相互之间的地位是平等的。所以说，总统制并不是美国联邦政府的全部，它只是美国政府的行政分支，相应的国会是立法分支，最高法院是司法分支，三者相加才构成完整的联邦政府。
所以在运行过程中，总统要受到两个平行机构，也就是国会和最高法院的制约。依据美国宪法，联邦最高法院有权审查总统的行为是否违反宪法，并对其进行审判，这叫司法审查权，是对总统的重要制约。不过美国历史上还没发生过总统受审的事情，所以接下去我把重点放在国会上，讲一讲国会对总统的制约。
美国国会分为参议院和众议院，其中参议员任期6年，实行交错选举，每两年有1/3的参议员重新选举，众议员的任期则为两年。美国总统的任期多久呢？4年。这就形成了错综复杂的局面，总统上任后两年，参议院将有1/3的席位面临改选，而众议院的全部席位都要改选。并且参众两院议员的选举和总统不同，来自选民直接选举，也没有任期限制，也就是说可以重复当选。
这导致了一个重要的结果，不管是民主党还是共和党，既想赢得总统选举，又要在参众两院都占据优势，难度很大。常见的情形是，如果总统是共和党的，那么在参众两院，反对党民主党至少能在其中一个获得多数席位，有时候，反对党甚至能同时控制参议院和众议院。美国历史上的几位著名总统，都遇到过这种事。民主党的杜鲁门、克林顿当总统时，国会被共和党控制；共和党的艾森豪威尔、尼克松则要跟民主党操控的国会打交道。
为什么会出现这种情况呢？答案是选民有意为之。国会选举和总统选举分立，反对党控制国会，将对总统权力产生很大制约。首当其冲的是人事权，总统是行政分支的领导，他上任后会对行政机关的负责人作出调整，其中比较重要的行政职务有国务卿、财政部长、国防部长、中情局局长等。这些任命要经过国会批准，国会一般不刁难，但也有例外。克林顿连续提名过两名司法部长，均遭国会否决，理由是这两人都雇佣过非法劳工，知法犯法，没资格管司法。
这只是小意思，更大的考验还在后面。国会掌握立法权，所以总统想推行任何法案，都必须获得国会批准。如果总统所在的政党也是国会多数党，法案的通过率就高一些。1963年，肯尼迪遇刺身亡，副总统林登·约翰逊继任总统。约翰逊是民主党人，而在参众两院，民主党又占据多数席位，这让约翰逊能放开手脚，大干一番。1964年，约翰逊启动“伟大社会”计划，在他的推动下，国会一口气通过400多项立法，大幅度提高社会福利，向贫困和失业宣战，试图让全体美国人都过上好日子。同一年，众议院还以400比0票，参议院以80比2票的压倒性优势，授权约翰逊在越南战争中使用一切手段，此举导致美国全面介入越南战争。如果不是民主党控制了国会，约翰逊的这些政策很难推行得如此顺利。
相比之下，同为民主党总统的克林顿和奥巴马，就没那么好命了，他们都面临着共和党占据国会的局面。结果，克林顿的全民医保制度和奥巴马的医改法案，都没能得到国会的支持。到了2017年初，奥巴马卸任，共和党的特朗普入主白宫，他发布行政命令，叫停医改法案，随后，共和党主导的国会废除了这个法案。
除了立法权，国会还握着一个制约总统的利器——预算权。按照美国法律，联邦政府每年要多少拨款，应提交国会讨论并批准，就是说，行政分支的钱袋子捏在国会手里。如果国会卡着预算，会让总统很难受。据统计，从1977年到1996年，因为国会不通过预算，导致行政分支停摆17次之多。克林顿执政时期，国会要求行政分支削减开支，减少预算，克林顿不同意造成僵局。由于发不出工资，行政分支两次关门，从总统的白宫办公到国税局、联邦调查局这样的职能部门，数十万雇员被迫回家休息，连受政府拨款支持的公共机构，如公园、美术馆也未能幸免。2013年奥巴马执政时，也遭遇过类似的关门危机。
如果说预算权是国会经常用的利器，那么还有个大杀器，它轻易不使用，可一旦出手，杀伤力就更猛，那就是弹劾权。美国宪法规定，当总统犯有叛国、受贿等重大罪行时，国会有权弹劾。具体操作是，众议院2/3以上议员提出弹劾案，交给参议院，如果2/3的参议员投票赞同，则弹劾案成立，总统将被免职。历史上被弹劾的美国总统寥寥无几，所以，弹劾权的作用不在于直接罢免，而是其威慑力，它能让总统知难而退。例如在1973年，时任美国总统尼克松深陷水门事件，他本打算负隅顽抗，但有确切消息，国会将启动弹劾程序，而且通过的概率很大，这意味着，他很可能成为美国历史上第一个因弹劾而下台的总统。最终尼克松主动辞职，保住了最后的一丝颜面。
制约美国总统的第二道锁就讲到这，下面来说一下第三道锁，即只能连任一次。刚建国的时候，宪法只载明了一届总统的任期是4年，至于能连任几次，没有规定。好在总统华盛顿连任一届后宣布退休，这就形成了不成文规定，之后的总统也都只连任一届。这个传统到罗斯福当政时才打破，从1933年到1945年，罗斯福连任四届总统，这主要是因为罗斯福任内做了两件大事件，克服大萧条和赢得二战胜利。然而这仅仅是特例，罗斯福逝世后，国会通过宪法修正案，明确规定，一个人当选总统的次数不得超过两次，这就彻底堵死了出现终身总统的可能。
讲到现在都是制约，其实只要遵循法律，美国总统的权力还是很广泛的，特别是涉及外交跟国内安全这两大领域，美国总统就拥有比较大的自由裁量权。
先说外交，外交隶属于行政权，因此在外交事务上，总统起着主导作用，必要时总统可绕过国会，直接推行外交政策。例如，尼克松致力于缓和中美关系，多次派代表与中国举行秘密谈判，尼克松本人更于1972年访华，这些举措都是行政分支自主进行的。此外，总统还能以三军总司令的身份，命令美军采取行动。1999年3月，以美国为首的北约对南联盟发动空袭，空袭令是克林顿直接下达的，未经国会授权。2001年，小布什政府发动阿富汗战争，2003年入侵伊拉克，这两次倒是获得了国会授权，但对于战争的规模、投入及持续时间都没有作出限制，这等于是把对外战争的主导权完全交给了总统。
其实这个并不新鲜，早在1846年，总统波尔克发动美墨战争，从墨西哥夺取了德克萨斯州，事成之后，美国国会才追认此举合法。1950年，杜鲁门总统同样在未经国会授权的情况下，大规模介入朝鲜战争。由此可见，把对外战争的权力交给总统，可以算是美国的政治传统了。
另一个能让总统运用权力的地方是国内安全。在这方面，总统的权力本来是有限的，因为美国宪法和宪法修正案的主要宗旨就是防止行政权被滥用。按照法律，行政分支不能随意逮捕公民、监控犯罪嫌疑人，就算是中情局这样的机构，也必须得到司法许可，侵犯公民的财产和隐私则被严格禁止。
转折发生在2001年，那一年发生了九·一一事件，恐怖分子的预谋和组织能力震惊了全美国。一个月内，在小布什的推动下，国会通过《爱国者法案》，该法案授予行政分支前所未有的权力，包括对于有嫌疑的个人和机构，安全部门有权监控其信息和行踪，查看其各种记录，财政部将加强金融领域监管，限制嫌疑人的金融活动等等。《爱国者法案》颁布后，美国国内的恐怖活动得到了有效控制，民众的恐慌情绪得到缓解，社会秩序慢慢恢复。但同时，舆论开始担忧，赋予行政分支那么多权力，会增加权力滥用的风险，公民的个人隐私和财产将很难得到保障。从2013年曝出的斯诺登事件来看，这种担忧是有道理的。
进一步说，《爱国者法案》也挑战了分权原则，因为现在的总统拥有一些国会难以制约的权力，这在无形中使总统凌驾于国会之上。所以，未来美国总统制会不会出现变革，将有哪些变革值得关注。
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